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关于转发市财政局滨州市政府和社会资本合作模式操作细则(试行)的通知

索引号: 300320160029 制发机关: 市政府办公室
发文字号: 滨政办发〔2016〕22号 成文日期: 2016-11-25
内容概述:
 

滨州市人民政府办公室

关于转发市财政局滨州市政府和社会资本

合作模式操作细则(试行)的通知

 

各县(区)人民政府,各市属开发区管委会,市政府各部门、各直属事业单位,市属各大企业,各高等院校,中央、省驻滨各单位:

 

市财政局《滨州市政府和社会资本合作模式操作细则(试行)》,已经市政府同意,现转发给你们,请在政府和社会资本合作中,按规定运作,进一步规范政府和社会资本合作的操作程序,确保合作项目健康发展。

                                              滨州市人民政府办公室

                                                2016年11月24日

(此件公开发布)

 

滨州市政府和社会资本合作模式

操作细则(试行)

市财政局

第一章 总则

  第一条 为规范政府和社会资本合作项目操作程序,明确各部门职责,有效防范和控制政府财政风险,根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》、财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)、财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)、财政部《政府和社会资本合作项目财政管理办法》(财金〔2016〕92号)和《山东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》(鲁政办发〔2015〕35号),结合我市实际,制定本细则。

  第二条 本细则适用于全市所有政府和社会资本合作项目。

  第三条 政府和社会资本合作模式(简称PPP)是政府和社会资本之间以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适合采用PPP模式。

  第四条 通常情况下,PPP合作模式由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

  第五条 PPP模式合作期限是10-30年,合作期满后,需要再续合同的另行协商。

  第六条 财政部门负责指导所辖区域内的PPP工作有序开展,监督管理本级政府承担的PPP项目,会同相关部门,统筹安排资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP合作,履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等相关职责,保证项目全生命周期规范实施、高效运营。编制报表和维护财政部PPP项目数据库。组织PPP业务培训。

  第七条 项目实施机构(行业主管部门)承担项目实施主体职责,代表政府发起和接受社会资本发起项目,编制实施方案和物有所值报告,组织开展项目政府采购,经授权与中标社会资本方签署PPP合同,编制并上报PPP项目收支预算,监督项目公司设立及监控PPP项目的绩效运行,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,建立PPP项目资产管理台账,做好项目全生命周期成本监测,组织好项目移交的相关工作。

第二章 项目识别论证

  第八条 财政部门加强与行业主管部门的协同配合,共同做好项目前期的识别论证工作。

  政府发起的项目,由行业主管部门提出PPP项目建议书(参考文本格式见附件1),向政府提出PPP模式的申请。

  社会资本发起PPP项目,由社会资本方向行业主管部门提交PPP项目建议书(参考文本样式见附件1),经行业主管部门审核同意后,向政府提出PPP模式的申请。

  第九条 PPP模式审批和授权实施机构。

  项目采用PPP模式,履行以下审批程序:(一)申请。向本级政府提交项目采用PPP模式的申请(参考文本样式见附件2),并附PPP项目建议书。(二)批复。本级政府召开专题会议或常务会议,研究同意后出具项目按PPP模式运作的批复(参考文本样式见附件3)。(三)授权指定实施机构。本级政府以授权委托书或会议纪要等方式指定行业主管部门或事业单位作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作(参考文本样式见附件4)。(四)建立项目协调推进机构。本级政府以文件或会议纪要等方式建立项目协调推进机构,主要负责实施方案审核和PPP合同审核、项目推进、组织协调和检查督导等工作。

  第十条 PPP项目实施方案。

  政府发起的项目,由政府授权的实施机构编制PPP项目实施方案;社会资本发起的PPP项目,由社会资本方编制实施方案;项目实施方案提请财政部门开展物有所值和财政承受能力认证。

  新建、改扩建项目的实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

  项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。

  第十一条 项目实施机构依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业咨询机构,编制物有所值报告。受托专家或第三方专业咨询机构应当独立、客观、科学地进行项目评价、认证,并对报告内容负责。

  第十二条 项目实施机构可以通过政府采购方式招标法律咨询服务机构,法律咨询服务机构为项目提供全程法律咨询服务,并对各项服务出具的合法性、合规性审查和意见负责。

  第十三条 财政部门会同行业主管部门(项目实施机构)召开专题会议,根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的,项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。

  第十四条 经审核通过物有所值评价的项目,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告委托专家或采购第三方专业咨询机构编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力论证报告审核意见。

  凡需要政府可行性缺口补贴的项目,均由政府评审机构对其投资预算进行评审并出具预算评审报告。

  第十五条 财政部门建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

  第十六条 对于纳入财政部门PPP项目开发目录的项目,项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果,完善项目实施方案。

  第十七条 项目实施方案批复。(一)实施机构向本级政府提交项目实施方案批复申请(参考文本样式见附件5),本级政府项目协调推进机构组织相关部门对项目实施方案进行讨论审核。(二)审核通过后本级政府批复项目实施方案(参考文本样式见附件6)。(三)在申报示范项目过程中,可按申报要求,项目实施机构代拟并由本级政府出具PPP项目规范实施承诺书。(四)财政部门对完成物有所值评价和财政承受能力论证、批复实施方案的项目申报纳入财政部PPP项目库。

  第十八条 行业主管部门提供以下资料报财政部门备案:(一)PPP项目建议书;(二)项目可行性研究报告、项目产出说明;(三)规划、土地、震评、环评、节能、立项等相关资料及其申请和批复文件;(四)存量转化项目的公共资产历史资料和当地融资平台系统证明资料(如有);(五)采用PPP模式的申请和批复文件;(六)政府成立PPP项目协调推进机构的文件或会议纪要;(七)政府指定项目实施机构授权委托书或会议纪要;(八)PPP项目实施方案及其印发申请、批复文件或会议纪要;(九)项目识别论证过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第三章 项目政府采购管理

  第十九条 项目实施机构应根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》、财库〔2014〕215号、财金〔2016〕92号和有关法律、行政法规、部门规章等规定,对经本级人民政府审核批复实施方案后的PPP项目,进入公共资源交易中心开展项目采购工作。

  第二十条 项目实施机构可以依法委托代理机构办理政府采购,具体内容按照项目实施机构和采购代理机构的委托协议实施。

  第二十一条 项目实施机构优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方,鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的,应当严格符合法定条件,并经上级政府采购主管部门批准。

  第二十二条 项目实施机构根据项目特点和建设运营需求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。

  第二十三条 现场考察或召开采购前答疑会。项目实施机构负责组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

  第二十四条 项目实施机构可以根据需要,组织相关部门对符合条件的社会资本的资格、资信和能力进行实地考察,并出具考察报告和承诺函,防止社会资本的虚假行为。

  第二十五条 项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准,确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。

  第二十六条 参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购未中选的,财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。

  第二十七条 财政部门要加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理,依托政府采购平台和PPP综合信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,确保采购过程和结果公开、透明。

  第二十八条 采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核。

  第二十九条 PPP项目合同审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核合同是否满足以下要求:(一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案,在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险,并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;(二)合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩;(三)合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素,设定项目基准成本;(四)合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率,参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;(五)合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序,作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

  第三十条 相关职能部门审核后,出具PPP项目合同审核意见,根据审核情况,由项目实施机构报本级政府批准(参考文本样式见附件7),本级政府同意后批复实施机构(参考文本样式见附件8)。

  第三十一条 项目实施机构根据政府批复要求与中选社会资本签署PPP项目合同,并在PPP项目合同签订之日起2个工作日内,将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

  第三十二条 行业主管部门提供以下资料并报财政部门备案:(一)项目资格预审文件;(二)资格预审公告截图、资格预审评审报告;(三)社会资本的中标公告截图和社会资本的实地考察报告;(四)PPP项目合同文本及其附件资料;(五)相关部门对PPP项目合同出具的审核意见和政府的批准文件;(六)项目采购过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第四章 项目执行

  第三十三条 项目公司设立。(一)政府和社会资本方依据PPP项目合同约定设立项目公司。(二)本级政府以授权方式指定相关机构代表政府出资参股项目公司(参考文本样式见附件9)。(三)项目实施机构和财政部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。(四)项目公司成立后,项目实施机构应当与项目公司另行签订PPP项目合同或补充合同、协议等。

  第三十四条 项目公司按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作,不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。

  第三十五条 项目运行与绩效监测。

  项目实施机构负责监督社会资本或项目公司履行合同义务,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,发现绩效运行与原定绩效目标偏离时,应及时采取措施予以纠正。

  财政部门会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。

  行业主管部门会同财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。

  第三十六条 社会资本或项目公司负责项目融资。社会资本或项目公司开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。融资过程中的资产抵押问题按本细则第五十二条规定执行。

  第三十七条 当社会资本或项目公司出现下列情况之一的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序:(一)违反项目合同约定;(二)威胁公共产品和服务持续稳定安全供给;(三)危及国家安全和重大公共利益。

  政府可指定相关机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用,根据项目合同约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用,可以从其应获终止补偿中扣减。

  第三十八条 项目实施机构负责PPP项目合同执行过程中的合同修订、违约责任和争议解决等工作。合同修订遵循以下程序:(一)拟定合同修订条款。项目实施机构和社会资本或项目公司根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化,按照合同约定的条件和程序拟定PPP项目合同修订条款,向政府提交修订合同申请。(二)政府审核。政府对合同修订仍按原订立合同的程序进行审核后出具审核意见。(三)执行。项目实施机构和社会资本或项目公司按照政府审核意见修订或补充PPP合同并执行。

  第三十九条 项目实施机构负责组织相关部门每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门备案。

  第四十条 财政部门对以下资料进行备案:(一)社会资本或项目公司(已成立)的法人营业执照(正本)复印件;(二)项目公司的公司章程、股东协议或合作协议;(三)项目公司的注册资金到位有效证明材料;(四)政府出资授权书;(五)与融资机构签订的PPP项目融资合同或协议;(六)项目合同修订条款(合同)和政府审核意见;(七)签订的保险合同(如有);(八)中期评估报告;(九)项目执行过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第五章 项目财政预算管理

  第四十一条 行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

  第四十二条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

  第四十三条 行业主管部门应按照预算编制要求,编报PPP项目收支预算:(一)收支测算。每年7月底之前,行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定,结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等,测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额;(二)支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任,按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求,列入支出预算;(三)收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算;(四)报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算,按照统一的时间要求报同级财政部门。

  第四十四条 财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额。

  第四十五条 PPP项目中的政府收入,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入,以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。

  第四十六条 PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

  第四十七条 财政部门依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。

  对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。

  对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

  第四十八条 财政部门对以下资料进行备案。(一)行业主管部门编报的下一年度收支预算;(二)财政部门对PPP项目的预算草案;人大代表会议审议通过的PPP项目预算;(三)财政部门每年按合同支付拨付文件和资金到位证明;(四)项目财政预算管理中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第六章 项目资产负债管理

  第四十九条 财政部门会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理,督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产,应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。

  第五十条 存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关规定,依法进行资产评估,防止国有资产流失。

  第五十一条 PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的,应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况,参照市场同类标准,通过竞争性程序确定特许经营权的价值,以合理价值折价入股、授予或转让。

  第五十二条 项目实施机构根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权,经行业主管部门和财政部门同意,可以依法设置抵押、质押等担保权益,或进行结构化融资,但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出,但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

  第五十三条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。

  第五十四条 财政部门对以下资料进行备案。(一)PPP项目资产管理台账;(二)项目公司资产抵押、质押、结构化融资等文件;(三)项目资产负债管理中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第七章 项目移交

  第五十五条 移交准备。(一)组建项目移交工作组。由项目实施机构,或者政府指定的其他机构组建。(二)编制移交方案。项目实施机构负责编制项目移交方案,明确移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。

  采用有偿移交的,遵循以下原则:

  ⒈项目合同中有约定的,按照约定;

  ⒉项目合同没有约定或约定不明的,按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案,并报政府审核批复后实施。

  第五十六条 项目移交工作组职责。(一)制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组根据PPP项目合同约定,与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。(二)资产评估。项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。(三)性能测试。项目移交工作组严格按照性能测试方案和移交标准,对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。(四)资产交割。项目移交工作组监督社会资本或项目公司做好以下工作:

  ⒈将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交至项目实施机构或政府指定的其他机构,依法办理过户和管理权移交手续,

  ⒉配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

  第五十七条 财政部门对以下资料进行备案:(一)PPP项目有偿移交的补偿方案及批复文件;(二)项目资产清单及评估报告、性能测试报告;(三)绩效评价报告;(四)项目移交过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第八章 监督管理

  第五十八条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。

  第五十九条 财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核,并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设—移交方式。

  第六十条 财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定,严格管控和执行项目支付责任,不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序。

  第六十一条 政府相关职能部门依法对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。

  社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

  第六十二条 政府审计部门依法依规对PPP项目的建设、运营、维护等实施审计,出具审计报告。社会资本或项目公司应当接受当地政府审计部门的审计。

  第六十三条 财政、监察、审计等职能部门加强对PPP项目采购活动的监督检查,及时处理采购活动中的违法违规行为。PPP项目财政管理情况接受财政部财政监察专员办事处的全程监督管理。

  第六十四条 信息公开

  财政部门依托PPP综合信息平台,建立PPP项目库,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,保障公众知情权,接受社会监督。

  项目识别论证、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息,采购文件,采购成交结果,不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本,开工及竣工投运日期,政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。

  财政部门信息公开内容还应包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

第九章 附则

  第六十五条 本操作细则由滨州市财政局负责解释。

第六十六条 本操作细则自印发之日起执行。

 

                      滨州市人民政府办公室

                        2016年11月25日

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