关于《滨州市政府投资项目代建制管理办法(征求意见稿)》征求意见的通知

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    社会各界:

     

    为贯彻落实《山东省行政程序规定》,进一步增加规范性文件制定的透明度,提高规范性文件质量,增强规范性文件的地方特色和可操作性,现将《滨州市政府投资项目代建制管理办法(征求意见稿)》向全社会广泛征求意见。欢迎社会各界通过来信来函、发送电子邮件等方式,提出意见和建议。对大家的意见和建议,我们将认真研究、论证和吸收。征求意见的截止日期为2019年12月8日。

     

        联系单位:滨州市司法局

     

        通讯地址:滨州市滨城区黄河五路交通大厦

     

        邮    编:256603

     

        电子邮箱:bzsbasck@163.com

     

        联系电话:(0543)3163080; 传真:(0543)3361840

     

                                              2019年11月8日


    滨州市政府投资项目代建制管理办法

    (征求意见稿)

    第一章  总    则

    第一条 为进一步深化政府投资体制改革,规范政府投资项目建设行为,提高项目建设管理水平和投资效益,加强工程廉政建设,按照“投资、建设、管理、使用”职能分离的原则,根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《政府投资条例》(国务院令第712号)、《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)、《中共山东省委、山东省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(鲁发〔2017〕8号)及有关法律、法规和规定,结合本市实际,制定本办法。

    第二条 本办法所称代建制,是指市级政府投资项目通过招标等方式择优确定专业化的项目管理单位(以下简称代建单位),负责项目的建设组织实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给项目使用单位的制度。

    第三条 总投资额达到3000万元以上的下列市级政府投资项目应当按照本办法实行代建制。

    (一)党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房;

    (二)科技、教育、文化、卫生、体育、民政、社保及广播电视等社会事业项目;

    (三)看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱等政法设施;

    (四)市政府确定的其他项目。

    第四条 代建制遵循公开、公平、公正的原则,实行专业化管理、市场化运作。市级政府投资代建项目(以下简称代建项目)执行基本建设程序,遵守政府投资项目管理的相关规定,有关行政主管部门的建设项目审批程序不变。

    第五条  代建项目建设期间由代建单位代为履行建设单位法定职责,项目使用单位不再履行该项职责。

    第六条 代建项目可以根据项目具体情况采用全过程代建和分阶段代建两种方式。

    全过程代建方式,即从项目立项开始,经项目建议书、可行性研究、勘察、设计、施工、竣工验收直至质量责任期结束,委托代建单位实行全过程管理。

    分阶段代建方式,即将代建项目分前期和实施两个阶段进行管理,项目前期和实施阶段的分界点为施工图设计完成。

    采用分阶段代建方式的,项目前期阶段由项目使用单位负责,项目实施阶段由代建单位负责。

    第七条  代建项目实行合同管理。

    第八条 代建项目实行工程总承包。

    第九条  代建项目应当依法进行招标,代建项目的相关招标活动应当在滨州市公共资源交易中心进行。

    第二章 职责分工

    第十条  市财政部门牵头负责代建项目建设的组织实施和管理工作,负责对项目预算、结(决)算、资金申请、账户管理、资金使用、财务报表等进行评审和监督管理;市发展改革、住房和城乡建设、审计、监察、自然资源和规划、生态环境等部门按照各自职责对代建项目进行监督管理。

    第十一条 滨州市财政保障中心(以下简称财政保障中心)主要职责:

    (一)受市政府委托,项目建设期间行使投资主体职能,具体承担代建项目的组织管理实施工作,参与拟订市级政府投资项目代建制管理制度、实施细则、运行程序,负责制定代建合同范本;

    (二)参与编制年度政府投资项目支出预算,协助项目使用单位提报代建项目年度投资计划申请;

    (三)协助办理项目开工前的法定建设手续及其他前期工作;

    (四)参与项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图设计等前期的编报工作;

    (五)负责代建单位、施工、监理等单位的招标工作,监督项目施工过程中的招标活动,审核有关合同;

    (六)监督、管理代建单位工作,对代建项目的投资、质量、安全、进度及各参建单位工作进行监督;

    (七)参与项目设计变更论证、审核;

    (八)按工程建设进度编制用款计划,核拨代建项目资金,负责审查工程预算、结(决)算工作,配合财政、审计等部门对项目预算、结(决)算进行评审、审计监督;

    (九)参与项目竣工验收,监督项目资产和档案资料移交工作;

    (十) 履行代建合同约定的其他事项。

    第十二条  项目使用单位主要职责:

    (一)根据项目建议书或可行性研究报告批复的建设性质、建设规模和总投资额,通过专家论证提出项目使用功能配置和建设标准;

    (二)负责代建项目资金的筹措; 

    (三)负责提报代建项目的年度投资计划申请;

    (四)负责或协助办理项目开工前的法定建设手续及其他前期工作;

    (五)负责协调相关部门解决项目推进过程中的有关问题;

    (六)负责或参与项目勘察、设计等项目前期的招标工作,参与项目代建单位、施工、监理等单位及项目施工过程中的招标活动的监督工作,审核有关合同;

    (七)负责审查工程概算,参与审查工程预算、结(决)算工作,配合财政、审计等部门对项目预算、结(决)算进行评审、审计监督;

    (八)对代建项目的投资、质量、安全、进度及各参建单位工作进行监督;

    (九)参与项目设计变更论证、审核;

    (十)对项目功能性设计分项工程提出意见建议;

    (十一)参与项目竣工验收,负责接收项目资产和档案资料;

    (十二)履行代建合同约定的其他事项。

    第十三条 代建单位主要职责:

    (一)履行代建项目建设单位法定职责,负责项目的建设管理,对代建项目负终身责任;

    (二)负责或协助办理项目开工前的法定建设手续;

    (三)负责组织开展项目施工过程中的招标工作;

    (四)负责组织有关合同的洽谈、签订以及合同履行的全过程监督管理;

    (五)组织项目设计变更论证、审核,并按规定程序报批;

    (六)按照国家有关规定,组织项目竣工验收,办理竣工验收备案手续;

    (七)整理汇编代建项目有关资料,向项目使用单位办理项目资产和档案资料移交手续;

    (八)履行代建合同约定的其他事项。

    第三章  代建单位的基本条件

    第十四条  代建单位应当具备如下条件:

    (一)具有法人资格及独立履约能力;

    (二)具有与代建项目管理相适应的资质资格;

    (三)具有相应的建设管理组织部门和项目管理能力;

    (四)具有与工程建设管理要求相适应的管理、技术、造价和财务等方面的专业人员,并具有从事同类工程建设管理的经验;

    (五)具有良好的企业信誉和行业声誉。

    第十五条  有下列情况之一的,不得参与代建项目的投标:

    (一)已被行政或司法机关责令停业或取消相应资质的;

    (二)企业出现严重信用和信誉危机的;

    (三)发生过重大建设项目责任事故的;

    (四)近3 年在招标投标过程中存在串通投标、弄虚作假、借用或出借资质等违法行为受到相关部门行政处罚的;

    (五)无法履行代建职责的其他情形。

      

    第四章  项目组织实施

    第十六条  确定代建方式。拟实施代建制的项目,由项目使用单位提出申请,财政部门提出代建方式的建议,报市政府同意后,进入代建程序。

    发展改革部门在批复项目可行性研究报告时,应当明确项目是否实施代建制。

    第十七条  签订代建合同。确定代建单位后,由财政保障中心、项目使用单位、代建单位三方签订《代建合同》,明确各方的权利和义务。采用分阶段代建方式的,由项目使用单位和代建单位办理项目前期工作的移交手续。

    第十八条  组织招标工作。根据代建方式和工程进度,由相关单位负责组织实施项目勘察、设计、施工、监理和主要材料设备等的招标工作。

    第十九条  项目建设实施。代建单位按照批准的项目建设内容、规模、标准、投资以及代建合同的约定组织项目建设。

    代建项目应当严格按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期,任何单位和个人不得非法干预。

    第二十条 项目竣工验收。代建项目建成后,按照国家有关规定和合同约定进行竣工验收。

    第二十一条 项目交付使用。代建项目竣工验收合格后,办理竣工决算审批手续,由代建单位向项目使用单位办理资产、档案资料移交手续。

    第二十二条 项目保修维护。代建项目保修期内由代建单位及项目承建单位负责项目维护,保修期满后由项目使用单位负责。

    第五章  项目投资与资金管理

    第二十三条 代建项目坚持节俭务实原则。严格按照投资估算控制概算、概算控制预算、预算控制结(决)算的原则,合理控制项目投资。代建项目概算投资超过估算投资10%、预算投资超过概算投资10%的,项目使用单位应当重新报请市政府决策,并按相关程序办理。

    代建项目严格执行限额设计。初步设计的建设内容、规模和标准,原则上不得超过可行性研究报告批复的范围。

    代建项目设计须符合建筑设计规范,设计方案确定后原则上不得变更。

    遇有下列情况之一,确需追加项目投资的,由项目使用单位提出申请,报市政府同意后予以调整,并按相关程序办理。

    (一)不可抗力;

    (二)国家重大政策调整;

    (三)因受地质等自然条件制约造成重大技术方案调整;

    (四)价格上涨;

    (五)其他确需调整的。

    第二十四条  代建项目资金管理严格执行基本建设财务会计制度,财政保障中心应当设立代建项目资金专户,单独建账核算,确保专款专用。

    第二十五条 财政部门根据批准的项目年度政府投资项目支出预算和年度投资计划,将资金拨入代建项目资金专户。自筹资金及其他配套资金,由项目使用单位及时足额拨入代建项目资金专户。

    第二十六条  财政保障中心根据代建单位提报的付款计划和付款申请,按照工程进度、合同约定及评审结果等,直接拨付给代建单位、项目承建单位、材料设备供应商等单位。

    第六章  奖励与处罚

    第二十七条 代建项目竣工验收合格后,经工程决算审核批准,在保证工程质量、工期的前提下,因代建单位加强项目管理形成建设项目竣工结余资金的,可以按照一定比例对代建单位进行奖励,具体比例由《代建合同》约定,但最高奖励金额不超过100万元,奖励开支计入建设成本。其他结余资金缴回市财政或者按投资比例退回项目使用单位。

    第二十八条 代建单位未能完全履行《代建合同》或擅自变更建设内容、规模、标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增加额按合同约定从代建单位的履约保证金中补偿;履约保证金不足的,相应扣减代建管理费;扣减代建管理费不足的,由代建单位自有资金支付。

    第二十九条 财政保障中心、项目使用单位、有关行政管理部门及其国家工作人员在代建项目实施过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的,依法给予处分;有违法所得的,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    代建单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、招标代理机构、咨询机构、第三方检测机构及材料设备供应商等项目参建单位,未能正确履行职责或存在相互串通、谋取不正当利益、降低工程质量等损害国家利益和社会公共利益行为的,追究相关单位和责任人的责任;有违法所得的,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    第七章 附    则

    第三十条 本办法适用于市本级政府投资项目,各县(市、区)可参照执行。

    第三十一条  本办法自    年  月  日起施行,有效期至    年  月  日。原《滨州市政府投资项目代建制管理办法》(滨政发〔2015〕26号)同时废止。


    关于《滨州市政府投资项目代建制管理办法》的起草说明

    依据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《政府投资条例》(国务院令第712号)、《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)、《中共山东省委、山东省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(鲁发〔2017〕8号)及有关法律、法规和规定,我局拟修订《滨州市政府投资项目代建制管理办法》。现将有关情况说明如下:

    一、出台的必要性和可行性

    (一)必要性

    代建制,是指政府投资项目通过招标等方式择优确定专业化的项目管理单位(以下简称代建单位),负责项目的建设组织实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给项目使用单位的制度。

    我市政府投资项目代建制工作开展五年多来,在项目建设管理上力促提质增效发挥了积极作用,同时,在发展过程中也遇到了很多新的问题。随着《政府投资条例》、《关于促进建筑业持续健康发展的意见》等政策法规先后发布,政府投资项目管理、工程建设管理等法律法规不断优化和完善,我市代建制管理办法已经不能完全适应代建管理工作的需要,亟需新的办法指导和规范代建项目建设。

    (二)可行性

    五年来的代建项目建设实践证明,代建制基本实现了规范政府投资基本建设程序、控制项目投资、保证工程质量、提高投资效益、促进廉政建设等方面的改革目标,大多代建项目获得过省级、市级施工安全文明标准化工地、建筑结构优质工程、泰山杯等一个或多个荣誉。从社会效益方面来看,代建制在解决“大班额”、“就医难”等问题方面发挥了重要的作用;从经济效益方面来看,控制投资效果明显,如已通过竣工决算批复的滨州市社会养老服务中心项目,概算金额27964万元,决算金额24684万元,占项目概算的88.27%,比概算减少3280万元,“三超”现象得到有效遏制,切实提高了政府资金使用效益。

    二、《办法》起草的基本思路及主要特点  

    (一)基本思路

    2004年《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)提出“对非经营性政府投资项目要加快推行‘代建制’”,之后代建制在全国各地得到了不同程度的推行。2013年10月,市政府颁布《滨州市政府投资项目代建制管理暂行办法》,2015年12月,在试点基础上出台《滨州市政府投资项目代建制管理办法》(以下简称《办法》)。

    本次修订,是对前期代建管理工作总结的经验积累,是对《办法》的有益补充和完善,部分参照深圳、珠海、湛江等地的有关制度办法,结合我市实际,根据《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《政府投资条例》(国务院令第712号)、《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)、《中共山东省委、山东省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(鲁发〔2017〕8号)及有关法律、法规和规定精神制定。

    (二)主要特点

    一是市场作用更明显。取消代建单位机构库的限制性规定,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

    二是权责更清晰。进一步明确财政保障中心、项目使用单位、代建单位三方职责。

    三是流程更规范。进一步突出设计规范、工期定额在工程建设中的重要性。

    四是投资效益更有保障。强化预算管理、加强投资控制、严格支出管理,从流程上保证政府投资的效益和安全。

    三、《办法》的主要内容说明

    《办法》的设计基于加强政府投资项目代建管理,规范政府投资基本建设程序,使市场在资源配置中起决定作用,使专业化管理体现更充分,起草了包含总则、代建单位的基本条件、职责分工、项目组织实施、项目投资与资金管理、奖励与处罚以及附则等内容的送审稿,送审稿对《办法》进行了部分补充和修改。

    (一)第一章总则

    对本《办法》制发依据、代建制的定义、代建范围、代建原则、代建制的组织领导、代建法定职责划分、代建方式以及合同管理、实行工程总承包、依法进行招标等内容做出了原则性规定。与原《办法》比较,依据《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)第(三)条加快推行工程总承包“政府投资工程带头推行工程总承包”增加第八条“代建项目实行工程总承包”。

    (二)第二章职责分工

    重点是进一步厘清职责分工,本章主要对财政部门以及其他相关部门职责进行明确,对财政保障中心、项目使用单位、代建单位三方职责进行划分。按照市编委批复,市财政局承担市级政府投资代建项目的组织实施和管理工作,市财政保障中心具体负责代建项目管理工作的组织实施,修订稿进一步明确财政保障中心作为代建单位、施工、监理等单位的招标人主体地位,进一步明确了代建项目建设期间代建单位代为履行建设单位法定职责,项目使用单位不再履行该项职责。

    (三)第三章代建单位的基本条件

    重点是取消关于代建单位机构库的限制性规定,原《办法》规定通过招标等竞争性方式从代建单位机构库中确定代建单位,修订稿按照《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函〔2019〕41号)“取消没有法律法规依据的投标报名”以及财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)重点清理和纠正“……通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件”、“……要求设立分支机构,设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍”等有关规定,取消代建单位机构库。修订后,满足代建单位基本条件、符合招标文件要求的项目管理公司均可以参与代建单位投标。

    (四)第四章项目组织实施部分

    进一步规范代建管理流程,规范包括确定代建方式、签订代建合同、组织招标工作、项目建设实施、项目竣工验收、项目交付使用、项目保修维护等整个代建项目管理的全过程,突出设计规范、工期定额在工程建设中的重要性。

    (五)第五章项目投资与资金管理

    充分发挥投资控制核心作用。进一步加强代建项目资金专户管理,执行基本建设财务会计制度,把握投资估算控制概算、概算控制预算、预算控制结(决)算的原则,合理控制投资,执行限额设计,确保政府投资的效益和安全。

    (六)第六章奖励与处罚

    发挥奖励与处罚的引导作用,奖优罚劣,对有关部门及其工作人员以及市场化主体违反行政、法律规定的后果做出了原则性规定。

    (七)附则

        依照《山东省行政程序规定》(山东省人民政府令第238号)第五十三条对本办法的效力范围和时间做出了规定。

    四、对不同意见的采纳、协调情况

    9月13日,征求市财政局局属相关单位、科室意见,部分单位、科室对《办法》提出了一些建设性意见,9月16日,面向社会广泛征求意见,9月17日至9月20日预先征求滨州市发展改革、住房和城乡建设、审计、监察、自然资源和规划、生态环境等部门的意见,有关部门提出了许多建设性意见,我们与市审计局专门进行了面对面交流,与市发展改革、住房和城乡建设等部门也进行了电话沟通和探讨,通过交流探讨,采纳了市审计局关于财政、审计部门在代建项目投资与资金管理中的职责的建议,修订第二十七条,改为“财政部门负责对项目预算、结(决)算、资金申请、账户管理、资金使用、财务报表等进行评审和监督。审计部门负责对代建项目进行跟踪审计和竣工决算审计。”采纳了市审计局在奖励与处罚章节关于市场主体的描述,第三十条“代建单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、招标代理机构、咨询机构、第三方检测机构及材料设备供应商等项目参建单位……”中增加第三方检测机构、把评审机构、跟踪审计机构合并入咨询机构。修订后,进一步征求各方会签意见,市纪委监委明确无意见,因不符合三转要求不再出具会签意见,其他有关各部门单位均未提出原则性意见,会签后进一步修改完善并经市财政局党组会原则通后确定了《办法》的正式文本(送审稿)。



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